“十三五”既是實現(xiàn)環(huán)境質量總體改善的窗口期、轉折期，也是負重前行的攻堅期?！秶疑鷳B(tài)環(huán)境保護“十三五”規(guī)劃》目前已經形成初稿，并經2016年全國環(huán)境保護工作會議討論。與以往的規(guī)劃相比，環(huán)保“十三五”規(guī)劃從邊界到內容都有了較大的變化和調整。

　　環(huán)保新背景

　　目前中國多階段、多領域、多類型的環(huán)境問題長期累積疊加，主要污染物排放接近或超過承載能力的狀況短期內不會出現(xiàn)根本改變，環(huán)境質量差、區(qū)域分化明顯、隱患多、風險高，與社會公眾需求和期待差距較大。環(huán)境問題已成為全面建成小康社會的瓶頸和短板。近年來中國污染治理力度前所未有，進程加速推進，總體處于環(huán)境質量有所改善但問題交織的戰(zhàn)略相持期，表現(xiàn)為以下四大特征。

　　1.容量超載。中國污染物排放逼近或者超過承載，這是對中國資源環(huán)境國情的重大判斷。在長期粗放的發(fā)展模式下，隨著快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，污染物排放增長快、總量大。另外，近年來因生態(tài)空間壓縮破碎，氣象、自然等因素導致承載能力總體下降。分子增加、分母減少導致的容量超載國情短期內不會根本扭轉，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的脆弱性、風險性相應明顯加大。為應對硬約束，必須過容量“緊日子”。

　　2. 質量仍差。2015年，以PM2.5濃度50µg/m³(標志著“優(yōu)質”)為標準，全國338個地級及以上城市中僅76個城市年均值達標。與發(fā)達國家標準相比，中國環(huán)境質量仍然很差，生態(tài)環(huán)境成為社會需求強烈的稀缺產品。為改變這種現(xiàn)狀，理論上要明確提供生態(tài)產品屬于發(fā)展內涵，生態(tài)產品具有產權與價值;實踐上要主動適應隨著經濟社會發(fā)展水平提高，社會公眾訴求明顯提升的“新常態(tài)”。環(huán)境質量改善已經成為全面建設小康社會難度最大，但必須采取綜合措施確保完成的任務。

　　3.穩(wěn)中趨好。主要污染物減排成效明顯，部分地區(qū)環(huán)境質量有所改善。全國優(yōu)Ⅲ類水體由1994年的24.9%上升至64.5%，劣V類水體由1999年的37.1%下降至8.8%，大江大河水質改善力度非常大;酸雨面積恢復到20世紀90年代水平，空氣質量改善初見成效。但環(huán)境改善的幅度與老百姓的需求仍有較大差距，甚至與感受存在反差。這有認知方式、方法上的問題，也有環(huán)境監(jiān)測點位關注國家生態(tài)環(huán)境“大系統(tǒng)”與群眾關注身邊生活質量“小問題”之間“錯位”的問題。

　　4. 區(qū)域分異。中國區(qū)域間工業(yè)化進程、資源能源消耗、環(huán)境稟賦、污染排放強度差異大，不同區(qū)域、流域和城市環(huán)境問題分化較大，質量改善步伐不可能“齊步走”、同步達標，全國960萬平方公里不能靠一個“方程式”來解決，全國統(tǒng)一性的總量控制方略要更加服從、服務于差異化環(huán)境問題的解決，必須制定、實施更加精細化的環(huán)境管理政策。

　　未來，中國面臨一系列艱巨挑戰(zhàn)，但適應生態(tài)文明建設需求的體制機制正在建立，全面深化改革、全面依法治國、創(chuàng)新驅動等三大“紅利”逐步釋放。同時，污染物新增排放壓力高位舒緩，全社會保護生態(tài)環(huán)境的合力逐步形成。我認為，“十三五”期間，機遇和挑戰(zhàn)并存，機遇大于挑戰(zhàn)，是充滿希望、大有作為的戰(zhàn)略機遇期，也是負重前行的關鍵期;既是實現(xiàn)環(huán)境質量總體改善的窗口期、轉折期，也是攻堅期。

　　環(huán)保新目標

　　環(huán)保“十三五”規(guī)劃確定的總體目標是：牢固樹立和貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，以提高環(huán)境質量為核心，實施最嚴格的環(huán)境保護制度，打好大氣、水、土壤污染防治三大戰(zhàn)役，強化污染防治與生態(tài)保護聯(lián)動協(xié)同，不斷提高環(huán)境管理系統(tǒng)化、科學化、法治化、精細化和信息化水平，加快推進生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，確保2020年生態(tài)環(huán)境質量總體改善。

　　為應對工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展、資源能源消耗、社會發(fā)展等新變化、新轉折，需要從四個方面準確把握、深刻分析、辯證認識未來生態(tài)環(huán)境的目標。

　　1.國際對比。中國在較低經濟發(fā)展水平下解決更為復雜的環(huán)境問題，經濟水平、能源結構、產業(yè)結構與發(fā)達國家相比具有本質區(qū)別。中國能源結構中的“高煤”特征短期難以改變(煤占比長期維持在2/3左右)，劣質煤、散燒煤影響大;而美國歷史同期僅為19%，歐洲為30%。中國提出實行PM2.5控制的2012年，人均GDP約5400美元;而美國實行PM2.5控制的1996年，人均GDP為28000美元左右。因此，要正視因資源環(huán)境稟賦、能源結構、產業(yè)結構等不同而造成的環(huán)境改善歷程的差異。

　　2.全面小康。全面建成小康社會的核心要求是環(huán)境質量改善。一方面，全面小康是底線型標準，非達標標準或全國總體評價標準，重點應在“兜底”、“補短板”。需要將問題控制在較低、社會能接受的水平，但實際上全國不少區(qū)域質量目標應高于此。另一方面，老百姓更關心的是環(huán)境改善結果而非過程。相對于大江大河，老百姓更關注身邊環(huán)境問題，如小河小溝的黑臭水體防治、灰霾控制、飲用水安全等。因此，要響應群眾呼聲，將環(huán)境改善的視角和側重點做相應調整，大小并重、增強針對性。

　　3.總體改善。相比于以往的定性表述，十八屆五中全會提出的要實現(xiàn)“生態(tài)環(huán)境質量總體改善”目標，是指全國大尺度、大范圍、多要素環(huán)境質量改善程度會有一個質變。從穩(wěn)中趨好變?yōu)榭傮w性改善，需要未來五年做出艱巨努力。特別是老百姓對環(huán)境質量改善的認可度要明顯加大，需要建立信息公開和社會共治的環(huán)境治理新體系，并采取多重措施，實現(xiàn)重污染天氣“降頻削峰”，顯著降低灰霾對年均濃度的“拉升”和公眾心理的“沖擊”。